al D.M. 29 gennaio 1999, n. 85, rientrano anche i servizi di controllo aeroportuali affidabili in concessione a soggetti privati., nonché i servizi di sicurezza ausiliaria nei porti e nelle altre grandi infrastrutture del trasporto pubblico, servizi previsti dall’art. 18 del D.L. 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155 e al discendente D.M. 15 settembre 2009, n. 154, grazie ai quali ne sono state definite le modalità e le condizioni di espletamento dei relativi servizi.

Per completare il quadro normativo che si è novellato negli ultimi anni, è importante richiamare altresì il D.M. 1 dicembre 2010, n. 269 che, stabilisce i requisiti minimi di qualità dei servizi di vigilanza elencati nel richiamato art. 256-bis del R.D. n. 635/1940, che in relazione all’art. 3, comma 2, lett. e), f) e g) va a colmare un vuoto legislativo, introducendo la definizione di servizi di telesorveglianza, televigilanza, e di intervento sugli allarmi, il cui esercizio è consentito esclusivamente agli istituti di vigilanza privata.

Ulteriormente si deve menzionare l’art. 5, commi dal 4 al 5 -ter, del D.L. 12 luglio 2011, n. 107, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2011, n.130 che riconosce al personale giurato, dipendente dagli operatori economici autorizzati a mente dell’art. 134 TULPS ovvero agli armatori, la legittimazione ex lege per lo svolgimento dei servizi antipirateria a bordo di navi che attraversano le acque internazionali. L’eventuale svolgimento di tali servizi da parte di soggetti privi del titolo di cui all’art. 134 TULPS, in particolare soggetti privati, comporta l’applicazione delle sanzioni prescritte dall’art. 140 TULPS.

Il richiamato art. 256-bis comma 3 del Regolamento di Esecuzione del TULPS dispone in fatti, infatti, che rientrano tra i servizi di sicurezza complementare riservati agli operatori economici muniti di autorizzazione ex art. 134 TULPS la vigilanza presso i tribunali, altri edifici pubblici, installazioni militari, centri direzionali, industriali o commerciali ed altre simili strutture, quando “particolari esigenze di pubblica sicurezza impongono che f medesimi servizi siano svolti da guardie giurate”.

Il D.M. n. 269/2010 all’A11egato D, punto 3.b.1, ha specificato la casistica degli obiettivi sensibili ed enucleato i parametri sulla base dei quali devono essere individuate le “particolari esigenze di pubblica sicurezza”, in presenza dei quali la vigilanza dei siti, quando non è espletata dalla forza pubblica, deve pure essere assicurata da guardie giurate.

Naturalmente, le previsioni del D.M. n. 269/2010 devono essere lette alla luce del principio di gerarchia delle fonti, in virtù del quale il citato decreto ministeriale è fonte sotto-ordinata rispetto al R.D. n. 635/1940, che ha il rango di regolamento governativo, e non può porsi in contrasto con quest’ultimo.

Si ricorda, inoltre, che le attività di “Servizi di controllo di spettacoli ed intrattenimento” possono essere svolte dal personale iscritto nell’apposito registro prefettizio di cui all’art. 1 del D.M. 6.10.2009, ovvero da personale giurato dipendente da istituto di vigilanza. Inoltre, anche i “Servizi di controllo negli impianti sportivi “possono essere assicurati avvalendosi di istituti di sicurezza privata autorizzata ai sensi dell’art.134 TULPS (art.2, comma 2, del D.M. 8 agosto 2007) oltre che dagli stewards.

La valutazione della casistica di servizi che possono essere erogati da istituti di vigilanza regolarmente autorizzati dall’Autorità di p.s. è evidente che compete a quest’ultima, in particolare rispetto al soggetto committente e quali siano i parametri sulla base dei quali tale valutazione deve essere esercitata, in particolare in ordine alla effettiva sussistenza di particolari esigenze di pubblica sicurezza che vadano a legittimare il corso alle guardie giurate particolari.

Le tipologie di servizi riservati in via esclusiva direttamente dalla legge agli istituti di vigilanza non esauriscono, tuttavia, l’intero spettro delle prestazioni, il cui svolgimento è subordinato al previo conseguimento delle licenze di cui agli artt. 133 e 134 TULPS., ad esclusione pertanto di tutte quelle attività liberalizzate dalla legge n. 340/2000, tra cui appunto il portierato.

Senza dubbio sono da ritenersi esclusi dal procedimento di liberalizzazione attuato dalla richiamata norma, i c.d. “servizi di anti-taccheggio”, sia nella forma del cd. “antitaccheggio investigativo ” che consiste nelle attività investigative sulle cause degli ammanchi di merce negli esercizi commerciali di competenza degli istituti di investigazione privati rispetto alla ipotesi di “antitaccheggio strictu sensu”, ricollegabile al contrario agli istituti di vigilanza, e che si concretizza nella sorveglianza dei beni esposti alla pubblica fede, nell’ambito della distribuzione commerciale, finalizzata, mediante osservazione effettuata anche attraverso impianti di videosorveglianza, a prevenire il furto e il danneggiamento dei beni stessi.

Sul punto sia il Consiglio di Stato che i vari TAR interessati, con i propri pronunciamenti hanno specificato che la disciplina delle attività di custodia e vigilanza previste dal T.U. delle Leggi di P.S. riguarda, analizzando gli artt. 134 e 138 TULPS, sia le prestazioni di vigilanza nonché quelle di custodia.

Anche la Corte di Cassazione, ha contribuito nel tempo a definire la soglia della condotta penalmente rilevante, e più nello specifico precisando che “1’elemento che qualifica un determinato servizio come vigilanza privata è dato dal suo porsi come attività di salvaguardia di beni affidati alle proprie cure e, quindi, come attività volta, in via mediata, a contribuire alla preservazione dell'ordine e della sicurezza pubblica”. Quindi è grazie all’intervento dei Giudici di merito, che si è giunti a definire i limiti amministrativi e penali, nonché individuare gli indici, sulla base dei quali occorre valutare se si è in presenza di un’attività di vigilanza e custodia di beni ovvero l’attività svolta consiste in un mero portierato, che si ribadisce ormai è un’attività liberalizzata dalla legge n. 340/2000.

La medesima Corte di Cassazione, nel tempo e con l’evidente intento di fornire un fondamentale contributo per chiarire la soglia della condotta penalmente rilevante, ha, più volte precisato che “1’elemento che qualifica un determinato servizio come vigilanza privata è dato dal suo porsi come attività di salvaguardia di beni affidati alle proprie cure e, quindi, come attività volta, in via mediata, a contribuire alla preservazione dell'ordine e della sicurezza pubblica”.

In ordine ai servizi di portierato i vari pronunciamenti (Tra cui si ricordano le seguenti sentenze: Cons. Stato, Sez. V, 22 ottobre 2012, n. 5405; TAR Lombardia 22 aprile 2015, n. 1019, TAR Sardegna — Cagliari, Sez. I, 24 settembre 2014, n. 746; TAR Basilicata — Potenza, Sez. I, ord. 26 marzo 2015, n. 32 e Corte Cass., Sez. I, pen. 21 aprile 2006, n. 14258) hanno delimitato la portata dell’attività del portiere che di fatto si concretizza una forma di tutela dei beni altrui, dal momento che la sua presenza può servire a dissuadere eventuali intrusioni o altre azioni in danno di tali beni e pertanto la linea di discrimine tra le attività riconducibili all’art. 134 TULPS e quelle liberalizzate di portierato, è agevolmente individuabile nelle modalità con le quali le prestazioni vengono svolte.

I servizi di vigilanza e di custodia che possono essere svolti esclusivamente dai soggetti autorizzati appunto ai sensi dell’art. 134 TULPS con l’implicazione di un intervento diretto ed “attivo” a favore delle proprietà altrui nel caso di eventuali aggressioni, di cooperazione con le Autorità, gli ufficiali e gli agenti di p.s. (art. 139 TULPS), nonché poteri di documentazione delle attività svolte e dei fatti accaduti durante il servizio assolto dalle guardie giurate (art. 255 R.D. n. 635/1940).

Di contro, possono considerarsi rientranti nelle attività di portierato o comunque riconducibili al c.d. “global service”, quelle che si sostanziano nel mero svolgimento di un’attività guardiania passiva del bene, senza che in capo all’operatore siano previsti obblighi di difesa attiva dei beni (in particolare immobili) ad esso affidati.

Tale interpretazione è stata confermata in particolare dai Giudici amministrativo che non hanno mancato di evidenziare che rientrano senza ombra di dubbio tra i servizi di portierato o di “global service”, che non richiedono il possesso di licenza di polizia alcuna, e le cui prestazioni possono consistere nel controllo delle infrastrutture di servizio, nella registrazione dei visitatori, monitoraggio dell’impianto di allarme, nel vietare la sosta nella guardiola di persone non autorizzate; nel fornire indicazioni, nella custodia delle cose loro consegnate, ne11’ispezionare la corretta chiusura dei cancelli e delle altre vie di accesso allo stabile, nello svolgere una specifica attività di prevenzione antincendio, anti-allagamento e di eventuali fughe delle condutture di gas; nell’accertamento dell’effettivo funzionamento delle strutture di riscaldamento dei locali e dei bruciatori.

Anche se tale elencazione delle casistiche può apparire eccessivamente esemplificativa, ma che, tuttavia, coincide con quella operata dalle Corti territoriali di merito interessate, può al contrario costituire un utile linea guida per tracciare una linea di discrimine tra le attività di custodia e vigilanza assoggettate alla regolamentazione del T.U. delle Leggi di P.S. e le attività liberalizzate e precedentemente soggette a particolari procedure autorizzative ai sensi del TULPS medesimo.

Conclusivamente l’esercizio sine titulo delle attività riconducibili all’art. 134 TULPS concretizzano condotte che l’ordinamento punisce a titolo di reato, in quanto il legislatore vuole contrastare e punire conseguentemente le ripercussioni negative che lo svolgimento delle medesime in forma abusiva può produrre sul bene giuridico “ordine e sicurezza pubblica”. Evidentemente la scelta del legislatore tiene in debita considerazione le conseguenze derivanti dallo svolgimento di particolare servizi di sicurezza sussidiaria da parte di soggetti di cui non siano stati preventivamente verificati i requisiti, non solo morali, ma anche tecnico-organizzativi e privi delle capacità di intervento proprie degli operatori della vigilanza privata implica un abbassamento dei livelli di salvaguardia dei beni vigilati e di tutela delle infrastrutture e degli alti siti sensibili oggetto dei servizi di sicurezza complementare e sussidiaria. Ciò si traduce in un automatico incremento del rischio potenziale cui sono esposti i possibili obiettivi di azioni criminali.

Né può essere trascurato il fatto che l’abusiva erogazione dei servizi riservati agli istituti di vigilanza ed alle guardie giurate realizza una grave distorsione del mercato che danneggia le imprese della sicurezza privata operanti in condizioni di legalità.

In tal senso il Ministro dell’Interno per il tramite dei Prefetti ha formulato e fornito specifiche le indicazioni circa la metodica dei controlli e la loro programmazione da parte degli Uffici per gli Affari della Polizia Amministrativa e Sociale della Polizia di Stato ma che vedono anche il coinvolgimento a livello territoriale degli Enti e delle Amministrazioni Locali, tra cui inevitabilmente il conseguente intervento sussidiario della Polizia Locale.